深化国资国企改革⑦完善分类监管体系，进行分类考核评价

摘要： ...

【编者按】

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第七篇。  

图1 国有企业功能价值考核体系。资料来源：上海国资院绘制

完善分类监管体系是深化新时代国有企业改革的关键起点，它对于优化国有资本配置、推动国有经济的战略性重组、构建以资本管理为核心的国有资本管理体系，以及发展具有中国特色的现代企业制度，都具有基础性和推动性的作用。

党的二十届三中全会提出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系。在评价国有企业履行战略使命前提下，建立具体的“一业一策、一企一策”的更有针对性、个性化的评价指标体系，并开展国有经济增加值核算，夯实国民经济结构调整的决策基础。这是基于使命导向的分类改革发展理论的制度化设计，对于新征程下深化国有企业分类改革与发展，对于国有企业更好地实现中国式现代化的使命，具有重大意义。

对于国资国企而言，必须以深化分类改革为基础，持续强化监管的系统性、整体性和协同性，进一步完善分类监管体系。 

一、国有企业功能分类现状及改革方向

在国家层面，根据2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称“意见”），国有企业被划分为商业一类、商业二类和公益类三个类别。在地方层面，各地也围绕分类监管，根据各地区国资国企的实际情况，开展了大量实践。通过对全国31个省、自治区、直辖市，以及13个典型城市（副省级城市或地级市）共计44个样本的分析，绝大多数省市自治区在2015年至2016年期间，按照170号文有关精神，完成了所属国企的功能界定与分类工作，有的如上海、广东等地至今已经完成了多轮国企分类的动态调整。

表1  国有企业功能分类 

资料来源：《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》

在31个省市自治区中，有27个省市自治区（87.10%）直接采用或在央企分类基础上进行了衍生和微调（参见图1）。其中，直接采用170号文中分类方式的有10个，例如：山西、江苏、安徽等；而在央企分类基础上进行名称变更、子类提级、子类细分，等一系列衍生分类的，有17个，例如：湖南将商业类进一步细分为“两种属性（功能性企业、竞争性企业）、四种型态（功能Ⅰ型、功能Ⅱ型、竞争Ⅰ型、竞争Ⅱ型）”；广西在商业类和公益类基础上，进一步将商业类细分为三类，公益类细分为两类，其中商业三类对应金融类，公益二类对应文化类企业。而其余4个省市自治区则根据各自国资国企实际情况，采用了与央企分类不同的分类方式，例如：上海和湖北，分为功能保障类、市场竞争类和金融服务类；北京市分为城市公共服务类、特殊功能类、竞争类（细分为战略支撑类和一般竞争类）；广东省则在公益基础类和市场竞争类以外，单列了投资运营类。

表2  全国31个省、自治区、直辖市及典型城市国有企业分类概况

资料来源：上海国资院绘制

无论是央企还是地方国企的划分，在理论上非常明确，但在实际操作中仍面临挑战。由于国有企业的复杂性，一些企业的功能定位尚不明确，其市场布局和结构调整的方向也存在不确定性，可能同时跨越了上述三类功能，或者存在一定的交叉重叠性。同时，当前对国资国企的考核还存在考核指标不全面、权重未突出重点等问题，因此需要进一步明确未来国资国企分类考核的深化方向。 

（一）坚持功能化导向

国有企业的使命和任务取决于国有企业的功能定位，对其监管也要根据其不同的功能分类实施。不同功能类型的国有企业，要以功能化导向进行监管，进而有利于做强做实相关功能。比如，产业引领功能要求具有行业龙头地位的产业类企业为一类，要求科技创新型企业为一类，监管政策要支持企业优化产业组织模式、开展并购重组、链接上下游企业，重组整合等相关管理要求也应随之调整变化，要聚焦战新产业的研发投入，试点开展科技成果赋权改革，给予更有吸引力的科技战略人才的引进集聚政策。投资运营功能要求投资运营类企业作为一类，监管重点要对其承担的功能性任务和自主市场化任务进行区分。安全支撑功能要求从事基础设施建设、重要枢纽建设、民生保障和城市基础运营的企业可作为一类，监管政策要强化风险防控，提出政府购买服务的新理念新路径，实施科学补偿机制等。要从国有经济布局优化和结构调整全局出发，以“三个集中”为抓手，明确不同类型国有企业功能定位及其相对应的监管重点，进而提升国有企业在构建新发展格局中的战略作用。

（二）坚持市场化导向

国企分类监管的市场化导向一方面要“因类别制宜”提升相关类型国有企业的市场化运行机制，坚持公平竞争和透明化管理原则，针对处于充分竞争领域的国有企业，要严格按照市场化原则，以提升国有经济的竞争力、扩大国有资本的影响力、确保国有资产的增值保值为核心宗旨，依据市场化规则进行商业化运营，依法自力更生，独立进行生产和经营活动，通过市场竞争实现资源的优化配置和企业的良性发展。而对处于完全垄断行业的国有企业，可以适当引入市场化监管手段，虽然在价格上由政府进行严格调控，但在运行效率上依托市场化的监管指标，推动这类国有企业提升公共服务效率和能力。另一方面要“因环节制宜”在竞争性环节引导国有企业进行市场化改革，尤其是针对能源、铁路等自然垄断行业的国有企业，要在国有经济主体地位基本确立且市场机制完备、有效的前提下，明确市场化原则的适用边界，在竞争性环节通过聚焦市场化经营指标对国有企业进行衡量，针对不同的环节确定市场评价与行政评价的权重对比以及市场评价的业绩考核权重。 

（三）坚持价值化导向

2024年1月，中央企业、地方国资委考核分配工作会议提出，引导国有企业着力提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值等“五个价值”。完善国企分类监管体系，要从“五个价值”的基本要求出发，基于国有企业的功能价值导向进行考核。如着力提高增加值，并通过核算国有经济的增加值来评估其对经济的总体贡献；建立和完善履行战略使命的评价体系，用以科学评估战略任务的执行情况，从而更准确地衡量企业的运营效能和对社会的综合贡献。培养和加强“先规划后投资”的理念，以提升国有资本的配置效率，增强资本运作的效率和价值创造能力。加大对战略性新兴产业的投资力度，促进企业向创新驱动型增长模式的转型。

同时，注重培育具有高品质、显著市场竞争力和独立知识产权的企业品牌，以此提升品牌价值，增强国资国企品牌的市场影响力和认知度。国企内部需实施分类核算与考核机制，特别是对于那些担负关键功能任务、支持国家战略实施、保障国家安全的国有企业，应开发并应用专门的考核评价指标。同时，应逐步构建一个既科学又客观、能够量化衡量的国有企业功能价值评价体系。 

二、进一步完善国有企业分类监管的对策建议

在明确国资国企分类监管方向的基础上，下一步需要从分类定责、分类改革、分类治理和分类考核四个方面重点推进，提升分类监管的有效性和科学性。

（一）分类定责，细化分类标准以明确核心功能

一是突出核心功能。按照有利于巩固和增强战略安全、产业引领、国计民生、公共服务、科技创新等核心功能的目标，要立足国有企业的战略定位，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，突出强化核心功能。要明确商业类国有企业应以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，聚焦战略安全、产业引领、科技创新；公益类国有企业应以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，聚焦国计民生和公共服务。

二是细化重点方向。当前国资委所设定的二类标准是国有资源分类的基础准则。为了提高国有企业分类的准确性，建议在现有框架内进一步细化分类标准。如可以在原有分类的基础上，进一步增加战略安全、科技创新（产业引领）、投资运营分类，进而满足二十届三中全会在国有资本布局和结构调整上提出的新要求。战略安全类企业肩负国家战略、特定任务使命或重点功能，通过加强产业链和供应链的稳定性、保障能源和资源的安全性、确保粮食供应的可靠性来强化国家的战略安全支撑；科技创新（产业引领）类企业主要承担战略性新兴产业先导投入、培育建设投入，以培育战略性新兴产业科技创新投资为主要目标；投资运营类企业主要以国有资本投资运营为特定经营内容的企业，打造科创成果转化孵化功能性平台的科创投资类企业。

三是探索标签管理。在现有国企分类基础上，可以探索叠加标签化管理的方式，用于差异化管理。如“股权结构”标签，主要包括“国有全资”“国有绝对控股”“国有相对控股”和“国有参股”等四类二级标签；“上市情况”标签，主要包括“上市公司”和“非上市公司”等两类二级标签。根据不同的标签，明确企业所属的不同行业的发展模式和核心能力要求差异，以及在不同发展阶段的战略定位、承担的使命和作用发挥，进行国有企业功能定位和类别的动态调整，进而保持一定时期的稳定性。 

（二）分类改革，深化市场机制以提升运营效率

一是以建设世界一流企业为目标，深化商业类国有企业市场化改革。着眼于培育和建设世界一流企业，尤其是对于商业一类企业，要以世界一流企业为参照系，取长补短、提质增效，严格遵循市场竞争法则，积极改革原有组织制度中的不足，塑造竞争优势。推动国有企业股权向资本化和市场化转型，确保企业的商业运作完全融入市场体系。积极探索引入包括国有和非国有资本在内的多种资本形式，以实现股权结构的多样化。在此过程中，国有资本可根据实际情况选择持有控制性、主要或少数股份，并致力于推动企业整体进入资本市场进行公开交易。

二是以提升服务效率为关键，推动公益类国有企业引入市场机制。对于公益类国有企业，其改革方向是推动管理创新和商业模式创新，提高公共服务效率和能力。可以国有独资为主要形式，适当引入市场机制，通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业加入经营，推动经营主体多元化。要通过政策性业务的市场化运作，如实行分公司虚拟法人运作等方式，强化经营和管理决策主体功能，巩固提高公益类企业的核心竞争力。

三是以激活竞争性环节为核心，推进自然垄断行业市场化改革。二十届三中全会提到，要“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”。能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业具有自然垄断属性，是中国国有经济布局的重点领域。其改革的核心思路是“控制核心，激活两端”。“核心”是自然垄断环节，要在确保其不获取超额垄断利润的前提下，通过监管和引入竞争机制来实现。在产业链的“两端”，通过激发竞争来营造一个充满活力的市场环境。要健全监管体制机制，包括市场准入与退出、产品和服务质量、价格与成本管控、特许经营、安全防范等，确保这些环节能够贯彻国家战略和规划，承担起国家安全和社会职责，并规范其经营范围和行为。同时，监管自然垄断环节的业务界定，应依据各行业的具体情况，放宽对竞争性业务的限制，确保其不滥用垄断地位，影响上下游的竞争性市场，推动公共资源的市场化配置。

（三）分类治理，完善治理结构以推动转型发展

一是商业类国有企业要拓宽外部董事来源，加大董事会授权放权力度。要进一步深化企业的市场化经营行为，既要拓宽外部董事来源渠道，确保外部董事要多于内部董事，又要充分发挥外部董事参与决策、监督制衡、专业咨询作用。可以在运营稳健、治理完善、管理规范的部分商业类国有企业探索试点外部董事长制度。制定董事会授权管理规范，制定授权放权操作指南，清晰界定授权的界限、流程和职责，列出明确的授权事项目录，构建一个集中与分散有序、授权规范、用权适度的管理体系，增强企业的自我管理能力和治理水平，快速响应市场变动，实现灵活而精准的动态监管。

二是公益类国有企业要建立科学有效的内部执行机制，以及公正独立的外部监督机制。要以服务国家战略实施的原则构建科学有效的内部执行机制，重点突出战略管控，提高贯彻推动的执行力、综合监督的穿透力、跟踪问效的约束力。同时，要强化职工与管理层的民主协商和信息沟通，确保职工董事要占有一定比例，进一步确保员工在生产和经营过程中发挥积极影响。要构建独立于内部人员的外部监督机制，通过事前监督、事中监督和事后监督，确保利益相关方或其他社会成员可委托国家相关机构或独立第三方组织，进行周期性的全面审查或针对特定事项的专项检查。

三是自然垄断行业国企要打造董事会共同治理模式，强化运营管控功能。在自然垄断领域，国有企业应维持其主导地位，而在竞争性领域则应引入多样化的产权所有者。该领域企业治理要采取董事会共同治理，确保利益相关者代表进入董事会，但要由国有企业任命委派董事及推荐董事长人选。要持续强化运营管控功能建设，董事会层面，要优化资源配置、强化团队建设、管理风险，职业经理人层面，要协调业务合作、扩大市场影响、提升运营效率。

（四）分类考核，构建量化体系以突出重点内容

一是根据企业不同功能，设置更有针对性、个性化的考核指标，确保考核的精准性和有效性。商业类企业的考核要侧重于其经营成果、国有资本的增值与市场竞争力。公益型企业则要侧重于成本管理、服务和产品质量、运营效率及其保障功能，同时根据不同企业的特性，差异化地评估其经营成果和国有资本的增值情况，并在考核过程中考虑社会公众的评价。对于自然垄断领域企业，在评估其经营成果和国有资本增值的同时，更加重视其对国家战略的支撑作用、对国家安全和经济稳定运行的保障作用、对战略性新兴产业发展的推动作用，以及完成特殊任务的能力。

二是根据不同类型国企的功能使命，以“五个价值”为基础，从经济贡献、战略支撑、价值创造、产业引领和品牌建设五个价值维度进行考核。经济贡献维度主要对充分竞争领域的国有企业，重点考核经济效益、资本回报水平等情况。战略支撑维度对主要承担国家战略安全功能的国有企业，重点加强对维护战略安全、完成专项任务等情况的考核。价值创造维度对国有企业在科技、管理、商业模式创新方面的表现，以及科技成果转化应用的能力，推动企业形成新的价值创造动能；产业引领维度对主要承担产业引领功能的国有企业，重点加强对落实产业政策、开展科技创新、突破关键核心技术、引领培育新兴产业发展等情况的考核；品牌建设维度主要对国有企业在品牌建设、品牌引领和提升品牌价值方面的成效进行考核，加快打造卓越品牌。通过明确国资国企的功能定位、发展目标和主营业务范围，可以确保各类国有企业从各自独特的角度更有效地执行国家使命战略。

三是根据不同国有企业自身特点，进一步科学细化二三级考核指标，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系。建议在“五个价值”的分类基础上，结合“一利五率”考核指标和“一企一策”差异化、精准化经营考核要求，进一步提升评价的精准性和针对性。

在经济贡献维度上，增加值考核指标可设置企业增加值绝对值、企业增加值增长率、企业增加值占比等，“一利五率”指标可选取全员劳动生产率和营业现金比率等，“一企一策”指标可选取ESG表现等。

在战略支撑维度上，功能价值考核指标可以设置资本运营效率、资源利用率、事故发生率、职业健康安全管理体系认证等，“一利五率”指标可选资产负债率，“一企一策”指标可选重大项目投资、重大任务完成等。

在价值创造维度上，经济增加值指标可选择EVA，反映国有企业作为出资人创造的“真正的利润”，“一利五率”指标可选利润总额、净资产收益率等，“一企一策”指标可聚焦市值管理大类，选取股票市值变化、分红比例、创值能力等。

在产业引领维度上，战略性新兴产业投入指标可选取战略性新兴产业收入占比、战略性新兴产业GDP占比等，“一利五率”指标可选取研发经费投入强度，“一企一策”指标可选取科技产出效率。

在品牌建设维度上，品牌价值维度可选取品牌知名度、名誉度、忠诚度等指标，“一企一策”指标可选取市场占有率、行业排名等。通过建立健全差异化考核评价体系，充分把握共性量化指标与个体差异性，确保国有企业能够充分履行其既定职能。

（执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后郑旭）