全国人民代表大会成立70周年｜莫纪宏：如何充分发挥人大代表作用

摘要： ...

【编者按】

整整70年，人大制度历久弥新。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，关乎人民的主体地位，最终事关国家长治久安。近些年来，人大制度取得了显著进步：法律体系初步建成、人大职能明显加强、代表工作实现制度化，对外交往更为拓深。

澎湃新闻注意到，2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第8章第27条提出专论：“推动人民代表大会制度与时俱进”，部署了八项具体改革。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再提要求：坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。

今年是全国人民代表大会成立70周年。新时代之下，人大制度如何与时俱进、历久弥新？澎湃新闻为此推出“庆祝全国人民代表大会成立70周年”专题，并邀请多位人大制度研究学者撰文解读，以此观察全国人民代表大会制度波澜壮阔的发展历程。

“充分发挥人大代表在健全和完善人民代表大会制度中的作用是非常必要的。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在专稿中表示，党的十八大以来，在充分发挥人大代表作用方面，有两项改革措施特别引人瞩目。一是如何发挥往届人大代表的作用；二是如何对人大代表的履职状况进行科学评估。“这两项改革措施都有很强的创新性，但又符合人民代表大会制度本身的要求。”莫纪宏说。

澎湃新闻注意到，2024年4月23日，珠海市人大常委会召开全市深入开展发挥往届人大代表优势作用试点工作部署会。会议要求，积极探索发挥往届人大代表优势作用工作机制和方式方法，强化对发挥往届人大代表优势作用的服务保障。

“充分发挥往届人大代表对于人民代表大会制度建设的重要作用这是不断健全和完善人民代表大会制度的一个新课题，珠海市的成功经验可以值得进一步推广。”莫纪宏表示，如果把我国的人大代表队伍作为一个人才队伍从总体上加以建设，确实可以推动人民代表大会制度自身的改革。

另一方面，长期的人大制度建设中，我们往往只关注代表构成的广泛性，却忽视了对代表履职的监督。莫纪宏观察认为，履职评价机制将代表的职责和义务纳入评价范畴，为代表规范履职提供指引，通过设置明确的评价标准或要求，对代表履职情况进行科学合理的评价，促进代表积极履职，提高其履职效能。

不过，我国学界目前对代表履职评价机制的研究开展得也不够充分，尚未对履职评价机制的具体内涵进行阐述。澎湃新闻注意到，2013年重庆市江北区寸滩街道人大工委首次探索实行“积分制”，2014年重庆江北区人大部署并制定《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》。数据显示，2014年—2018年，江北区人大代表参加履职的次数逐年上升，“探索证明了积分制有效提高了代表履职的主动性与积极性。”莫纪宏同时表示，试点制度仍有值得在理论上进一步加以探讨的事项。

莫纪宏认为，“往届代表发挥余热”以及“积分制”评估监督都有一定的制度基础和社会认同度，可以在健全和完善人民代表大会制度的过程中大胆加以试点，及时总结经验来加以推广。

以下为专稿全文：

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中强调指出：必须坚持充分发挥人大代表作用。人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站稳政治立场，忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力，当好党和国家联系人民群众的桥梁。各国家机关要支持和保障人大代表依法履职，健全联系代表的制度机制，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国社会主义民主政治不断得到完善和发展，在保障人民当家作主权利、充分发挥人民代表大会制度作为根本政治制度的制度功能方面进行了很多符合实际和国情的改革措施，有力地推动了人民代表大会制度的建设。其中，在充分发挥人大代表作用方面，有两项改革措施特别引人瞩目。一是如何发挥往届人大代表的作用；二是如何对人大代表的履职状况进行科学评估。这两项改革措施都有很强的创新性，但又符合人民代表大会制度本身的要求。

一、充分发挥往届人大代表的积极作用

根据我国现行选举法、代表法等法律的规定，人大代表履职必须是依法参与本届人大工作和活动的本届人大代表，对于曾经担任过人大代表的人，在法律上已经不具有代表身份，所以，既不享有代表职权，也无须履行代表职责。但从中国的实际情况来看，除了少数往届代表因为个人不积极履职或者个人品格有问题，绝大多数往届代表本身不再担任代表都不是能力和品格的问题，而是地方人大选举中需要不断补充新鲜血液，增强人大代表队伍的活力。但往届代表通常都是各个单位中的佼佼者，能够当选代表，是选民信得过、本人有能力。因为本届选举不能继续当选代表，对于代表本人来说可能没有失去什么，但是对于往届代表所在的选区或选举单位以及人大常委会来说，可能存在一定的损失。因为往届代表都富有经验，绝大多数都能够有效履职，相对于非代表人士或者新选的本届代表来说，从事选民所期待的代表应当履行的职责来说，往届代表更有经验上的优势。如果往届代表本人仍有意愿服务于选民或者是地方人大的话，在制度上不给予一定的途径和方式来发挥往届代表的积极作用确实对于人民代表大会制度的代表素质建设来说，相当可惜。所以，与西方国家的议会制度不同的是，我国的各级人大代表不是专职的，绝大多数来自生产和工作第一线，接触实际，了解民生，不需要为特殊利益集团服务。即便是往届人大代表，这个群体仍然可以为人民代表大会制度建设服务。

这一方面，广东省珠海市开展了很好的试点。为进一步探索用好往届人大代表这一宝贵财富的珠海路径，2024年4月23日，珠海市人大常委会召开全市深入开展发挥往届人大代表优势作用试点工作部署会。会议传达学习了全国人大、省人大和市委有关领导对珠海市开展发挥往届人大代表优势作用的批示指示精神，以及全国人大常委会、省人大常委会代表工作委员会莅珠调研情况。珠海香洲区人大常委会介绍了2023年探索开展发挥往届人大代表优势作用的试点工作经验。各区人大常委会和功能区人大工作办公室围绕如何积极稳妥开展试点工作作交流发言。

会议认为，要深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，进一步提高政治站位，充分认识开展发挥往届人大代表优势作用试点工作的重大意义，切实增强做好试点工作的责任感使命感，要发扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，积极稳妥推进试点工作，为坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度贡献特区力量。要强化思想理论武装，牢牢把握开展发挥往届人大代表优势作用试点工作正确政治方向，引导往届人大代表树立“一届当代表、终身为人民”“人大代表有任期，为党为民无限期”的理念，继续发挥专业、行业、区域优势，当好党和国家法律政策的“宣传员”、收集反映社情民意的“信息员”、密切联系群众的“联络员”、做好人大工作的“好帮手”。要加强组织领导、完善工作机制，积极探索发挥往届人大代表优势作用工作机制和方式方法，强化对发挥往届人大代表优势作用的服务保障，积极稳妥推进试点工作取得扎实成效。

充分发挥往届人大代表对于人民代表大会制度建设的重要作用这是不断健全和完善人民代表大会制度的一个新课题，珠海市的成功经验可以值得进一步推广。如果把我国的人大代表队伍作为一个人才队伍从总体上加以建设，确实可以推动人民代表大会制度自身的改革。

二、对人大代表履职状况进行“积分制”评估监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在保证人民民主，实现人民当家作主方面具有显著的优势。人民通过选举产生代表，由代表组成各级国家权力机关，人民通过代表行使管理国家和社会事务的权力。然而在长期的人大制度建设中，我们往往只关注代表构成的广泛性，却忽视了对代表履职的监督。一方面是因为代表人数众多，对代表进行监督在实践中存在一定的困难，另一方面是因为监督制度的不健全，多年来对代表的监督管理松懈，人大代表作用的发挥主要依靠自身的道德素养，而非制度性的规范与约束。正是由于制度管理上的缺位，实践中部分代表履职工作质量不高、履职活动效果不佳、与选民联系不足，“举手代表”“荣誉代表”等现象屡见不鲜。为进一步调动代表的履职积极性，充分发挥代表作用，各级人大常委会积极进行探索，取得了一定的成效。但由于缺乏制度上的规范与约束，地方监督代表履职的实践始终是治标不治本。履职评价机制将代表的职责和义务纳入评价范畴，为代表规范履职提供指引，通过设置明确的评价标准或要求，对代表履职情况进行科学合理的评价，促进代表积极履职，提高其履职效能，为充分发挥代表作用提供制度保证。

我国现行法律缺少代表履职评价机制的相关规定，仅《代表法》《地方组织法》中提到代表应接受选民、原选举单位的询问， 向其报告履职情况，但选民、选举单位是否要对代表的履职工作进行评价，法律并未予以明确。我国学界目前对代表履职评价机制的研究开展得也不够充分，尚未对履职评价机制的具体内涵进行阐述。

2013年重庆市江北区寸滩街道人大工委首次探索实行“积分制”，为激发代表的履职积极性，2014年江北区人大部署在全区推广，并制定《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》。随着对积分制探索的不断深入，各地相继建立积分考评制，并制定积分考评办法及细则。重庆市江北区对于积分制的探索取得了显著的成效，2014年—2018年出席会议的代表人数明显上升，请假代表数量减少，代表参加履职的次数也逐年上升，重庆市江北区的探索证明了积分制有效提高了代表履职的主动性与积极性，归纳总结江北区的做法有利于吸收借鉴其工作经验。重庆市江北区的具体经验如下：一是科学设置项目和分值。江北区将十余项代表履职内容量化为具体的指标，根据其法定性、重要程度来设置不同的分值，将各项分值进行累计相加即为积分。二是规范积分的操作流程。建立积分档案。街道人大工委制作《人大代表活动积分登记表》，街道联络员负责具体的积分登记。定期核对积分。代表填写《代表活动手册》，自行记录活动情况，街道定期通报代表积分，代表可以进行对比，若有“错重漏”的情况可及时申报反馈。核实汇总上年度积分。三是合理应用积分结果。将积分结果作为选民评议的重要依据。街道人大工委将代表的年度积分结果发放给参加述职评议的选民，选民对代表评议时不仅要联系代表的述职情况，还要参考代表的积分。将积分作为评先评优、推荐连任的参考依据。通过这两种手段对积分较高的代表进行激励。

在“积分制”试点中，江苏省16个地区中有12个地区采用积分制，各地将代表履职行为具体化为出席会议、审议报告、提交议案建议、参加视察调研等项目，并对项目内容进行细化、赋分。代表及相关部门及时记录并登记代表的履职情况，建立“履职档案”。“履职档案”的建立是对代表履职进行评价的前提，与大数据“互联网+”的现代科技融合，建立电子履职档案，实现履职情况的电子化信息化。评价内容包括基础项目与附加项目，大部分地区只评价基础项目，即代表在会议期间的履职工作与闭会期间的履职活动以及代表自身建设等，一般情况下基础项目考评采用百分制计分。

从重庆市开始试点的人大代表履职“积分制”评估监督制度，确实对于提升代表履职意识起到了很好的推动作用，但也有值得在理论上进一步加以探讨的事项。一是人大代表的监督主要是由人大代表所在的人大常委会进行，还是由选举代表的选民或选举单位进行需要从法理上进一步论证；二是人大代表通常都是兼职代表，不同代表所处的工作岗位繁忙程度和性质也不一样，把所有代表放在同一个评估体系来评价，如何保证公正性也是需要进一步探讨的。

总之，充分发挥人大代表在健全和完善人民代表大会制度中的作用是非常必要的。“往届代表发挥余热”以及“积分制”评估监督都有一定的制度基础和社会认同度，可以在健全和完善人民代表大会制度的过程中大胆加以试点，及时总结经验来加以推广。

（作者原标题为：《必须坚持充分发挥人大代表作用》）