店招“统一”背后：市容管理考核、财政机制导致治理偏差

admin 2024-09-19 15:05:09 58

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摘要： ...

· 在整改店招过程中，在整改决定权、设计方案决策、维护责任和成本分摊等问题上，“统一”店招可能让一些商户权利未得到充分保障，而责任加强的现象。这也是导致“统一”商户的“备案”意愿不强的原因。

· 2021年后的店招管理强化了落地执行的配套和要求，从“许可”改为“许可+告知承诺”方式，规范化、精细化管理程度更高了，但存在“设置人”是谁、基层政府与社会主体互动协商是否充分等争议。

· 店招“统一”的现象是店招相关法规和实践的偏差，同时具有“一刀切”“层层加码”两种特性，其背后是官员考核制度设置和街镇财力的变化。

· “政府出资、统一设计、免费安装”的现行店招整治方式本身存有政府权责过大，设置人主体和责任不清等张力和问题。政府对“拆除和简单统一”的行为应该保持审慎态度，同时应该考虑更好适应财政状况波动的监管方式。

街市店铺店招不仅是城市的“排面”，也是城市营商环境优劣的体现。店招是否被整治甚至统一，被视为政府和市场边界的表征。

在管理上，店招属于户外招牌的一种，上海作为人口密度高的超大城市，是中国最先将店招管理写入地方性法规的城市。当前的店招管理，也已融入在上海城市的“精细化管理”体系中。

2018年发生的南京西路店招砸人事件引起广泛关注后，店招的安全问题受到关注；同年，店招统一或整治、更新现象伴随“美丽街区”工程的推进而在上海陆续出现。

目前上海的店招管理“倡导”已经从简单的“统一”转向个性化、特色化。然而，为何 “统一”型整改仍在继续？政策意图和实施效果是否出现了错位？商户对此的感受又是什么？店招整改过程中，商户的经营权益是否得到保障？统一后的店招是否就纳入了“规范管理”，并能保证安全、权责清晰？

本文呈现了2024年4月、5月黄浦、静安、徐汇、虹口、松江及嘉定等区18家沿街商户市场主体的对店招整改实践的反馈，然后基于对上海市绿化与市容管理局（以下简称“市绿容局”）景观处的访谈，分析上海店招监管的政策和逻辑，最后分析政策和实践的偏差及原因，以求为改善店招监管和街市营商环境提供借鉴。

商户视角：权利弱化、责任加强的现象和问题

按照成本分摊机制、政府介入程度（或商户自主度），店招整改可分为“自主”型、“订制”型和“统一”型。“自主”设置店招如果用布面店招（类似横幅），需要支付6-8千元，是较为经济、实用的做法；但很多对门店形象、环境有较高要求的门店，委托第三方设计店招方案，一般成本为两三万元，主要花在设计、制作和材料费、安装费上。而且后期维护、检测也需要支付费用。“订制”型和“统一”型在前期不需要商户支付前期的拆除、安装费用，或需支付部分店招个性化内容制作费用，同时会因统一拆除、施工导致营业流水损失。

“订制”型店招（上二）和“自主”型店招（下四）。以下图片若无说明均有澎湃研究所研究员吕正音摄。

商户对店招整改的满意程度，主要看其设计是否符合商户经营需求以及成本分摊方式。受商户认可较多的是“订制”型，通常给商户提供底板颜色、字体位置、字体样式大小等选项。不用付前期安装等费用且有一定自由度。威海路等路段均可看到类似案例。

”统一“型店招。

实践中最多出现且受商户诟病最多的是“统一”型，通常四五家商户统一做方案，不提供每个商户选择，修改几次方案后实施拆除更新。这种方式缺点是商户自由度小,优点是不用支付前期设计、安装等费用。瑞金二路、飞虹路等路段均可看到类似案例。

以下是商户对店招整改方式的几类质疑，主要围绕是否整改决定权在谁、设计方案由谁决定、后期维护责任、成本由谁投入。

（1）是否整改、整改多久主要由政府决定，商户“被整改”情况普遍存在

不同类型的商户对于自己门店招牌“应该什么样”，看法不尽相同。

商户个性需求主要围绕：字体内容、字体大小样式、檐口宽度和店内装修的契合度等。有商户的老客户多，店招整改要求很少，只关心“要不要自己花钱”，餐饮店、蔬菜生鲜店等即是如此；烟酒店、干洗店等商户需要“大字招牌”做生意；电子电器店、布艺窗帘店本身防霉要求高，期望檐下空间进深大，因为过窄的檐下空间更容易导致雨水飘进门导致商品发霉、损坏；注重客户体验的服装店、美甲店认为整改后“内部装修和外部装修的连贯性”“出挑的环境”重要，希望与周围小店区分开，“否则顾客不想上门”。所以，有商户即使店招年久，也不愿意统一整改。

但大多数受访商户会提到，自己的意愿似乎“并不作数”。自己的店招要被拆，不是因为钢结构安全问题，而是“历史风貌”等有关市容市貌的原因，且“要拆了才知道”，同时提到“哪会那么好提前告知我们”，并似乎被迫承受了这一缺少提前告知、也没有签署同意环节的“被整改”。

有的商户反映在店招被拆除后，并不清楚“做什么店招符合规范”，也不敢贸然做不符合要求的店招，导致商户长期没有店招，有损经营。

对于店招是否要整改，商户似乎被剥夺了提前知情、表示反对的权利，也缺少为自己的经营所受负面影响提前考虑对策的弹性空间。

（2）设计方案样式由第三方或政府决定，商户协商意见采纳率低

大部分商户的意见采纳率低、话语权缺失，导致店招难以满足商户个性化经营需求。店招整治一般聘请第三方设计方案，涉及商户、基层政府和设计师三方协商、互动，从不同出发点来提出建议。街道和设计师重视整体市容街景美观度，希望吸引品牌店入驻，增加游客、税收，而街市商户将经营所需的功能性排序在前。

当街道发展目标较为超前于当下发展阶段时，会与商户目标相违背，造成商户话语权“被迫缺失”，导致最终整改方案难以符合商户个性化需求。

整改前确定施工时间、最终设计方案、签订协议等环节中，容易出现信息不透明、缺少告知，甚至说法模糊、具误导性等协商不充分、简单化处理的倾向。“施工时并未采纳商户意见实施”“真实情况和效果图存在较大差距”“没有考虑遮盖空调外机、外露电线或管道”“受信息误导签署同意改造承诺书”等问题均有商户反映。

另外，在设计师、街道和商户的三方互动中投诉渠道不够畅通，导致意见的“不被重视”和传达不充分。让商户觉得“很不容易”且“影响生意”。区、街镇相关职能部门在公布信息时随意缺漏、层层上报流程长、与第三方相互踢皮球等做法，客观上阻挠了商户“意见”的表达。仅拨打12345投诉解决存在成功个例。

（3）维护、检测等长期维护责任由商户负担，影响经营

有“统一”整改过店招的沿街商户反映，统一过的店招不到一年即出现“雨水渗漏，造成店招短路”“晚上亮不起来”。而负责店招整治工程的施工单位联系方式在公开的告示是“空白”或“只有名称没有电话”。商户自己“在店招底部开洞来排水”。这家店主认为，整改的店招增加了实际维护投入，让经营成本上升。加上整改期间，更新施工“无招牌”期间客流损失“起码一个月流水”等成本，商户经营易因此陷入脆弱状态。

（4）商户备案意愿不强

上述部分商户对店招整治的负面感受，在日常经营中多难以表达，除了偶尔媒体爆出较极端的事件，或极少数的12345投诉。商户的不满或体现在店招备案上。

备案并签署告知承诺书，是政府整改后将店招设置主体责任移交给商户的做法。于2023年开始，通过“一网通办”“一网统管”结合的方式推行，意在优化、简化商户申请门槛和渠道。但市绿容局提供数据显示，截至2023年末全市约有35%商户未备案。

细分到每个区，备案率也略有差异,有的达到70%-80%，有的仅30%。澎湃研究所研究员调研过的8家店招整治过的商户中，3家不愿签署，理由是“当时不是自愿设置的”“政府整治的店招应该政府来维修”“当时没签，现在也不应该签”；另外2家表达“信息没有充分传达”，觉得自己“被忽悠”了。

以上种种现象反映了商户在店招设置上的权利缺失，那么这些权利在法规政策中是如何表达的呢？与实际商户感受到的是否一致？

监管视角：“许可+告知承诺”管控体系的形成

现行国家级行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》中并没有店招管理的内容。2001年出台的《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称 “上海市容条例”）首次提出了店招设置的“许可”制度，即店招“按照批准的要求设置”。不过，由于不具备管理条件，且过于“超前”，该店招许可制度并未有效执行落地，属于“宣示性”规章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、纳入规范管理框架。应城市精细化管理的要求，2021年施行的规范性文件《上海市户外招牌设置管理办法》（以下简称“管理办法”）明确了分级分类管理方式，以“许可+告知承诺”的方式进行设置审批。

2022年修订施行的《上海市市容环境卫生管理条例》，进一步优化审批，采用“区绿容局许可、街镇备案”的方式进行分类管理。对特定区域、场所（历史文化风貌区或者风貌保护街坊内、风貌保护道路或者风貌保护河道沿线、文物保护单位或者优秀历史建筑）设置户外招牌的，或者因结构、体量、位置等因素（整体箱体式结构、设置在建构筑物3层或10米以上的、高度大于2.5米的独立式等）设置户外招牌可能影响公共安全的，由区绿容局审批，其他户外招牌应当在设置前向街镇办理备案。

市绿容局景观管理处负责人解释了备案的目的和过程。“备案目的是为了优化营商环境、加强精细化管理，通过备案可在招牌设置前审查设计图是否符合技术规范，告知设置人法定义务。招牌备案相较审批更为便利，办理时限缩短、提交材料减少，只需提供户外招牌设置示意图即可，对符合备案要求的，街镇会发放备案接受通知书。”

2021年后强化了落地执行的配套和要求，店招管理从“许可”改为“许可+告知承诺”方式，规范化、精细化管理程度更高了，具体表现为以下两个特征：

特征一：政府提高店招备案，厘清“设置人责任”，但存在“设置人”争议

在市、区、街镇和网格四级管理体系中，市绿容局负责法规、规章、标准制定等顶层设计，网格员负责基层日常巡查，区和街道的任务分别是审批和备案。

一般来说，国际上的店招管理奉行遵循规范的前提下，“谁设置, 谁负责”的原则。一旦“政府出资、统一设计、免费安装”的店招出现破损、安全隐患甚至安全事故，责任的落实难免会出现争议。同时，后续维护也成难题。

2021年以前，未实施该制度，店招多未纳入管理，特别是被统一整治更新的店招存在设置人是政府还是店家的争议。店招的整改工程的深入，客观上导致政府的“设置人”责任越来越多，难以移交回商户个体，成为“解决历史遗留问题”。

在未有效移交、财政资金投入减少的情况下，区管理部门、街镇难以全覆盖履行主体责任和监管责任。部分商户也拒绝承担日常养护责任。这造成户外招牌维护及安全管理出现“真空地带”。

为了杜绝店招“无人持续维护的隐患”，管理部门希望推进备案，“厘清设置人责任和义务”。将尽可能多的店招，纳入统一规范管理框架，并明确店铺的主体责任。

根据市容法规规定，政府应该为签署告知承诺书的商户承担一年保修期内的设置人责任，并为整治过但未签署承诺书的商户承担设置人责任，承担店家的检测、维护费用。商户承诺在一年的保修期后承接政府转交的设置人责任，包括日常养护等等。对未完成设置责任转移的，区局、街镇要健全长效管理机制，做好维护以及安全检测工作。

不过，一旦履行责任所需的人力、财政投入出现波动，履责困难，前述出现种种责任“真空”，而商户承受责任、造成经营受影响的情况会越来越多地出现。

特征二：区/街镇基层政府拥有更大权责，但是否与社会主体互动协商存疑

店招管理权责下沉首先体现在，上海基层政府拥有了法规赋予的、制定店招标准并要求其整改的权力。最新“上海市容条例”第31条规定“户外招牌设置应当符合户外招牌技术规范和设置导则的要求”，赋予导则强制性；2021年3月起施行的“管理办法”第7条明确了导则设置者是街镇和区局。文件提到，“区绿化市容部门应当组织编制本辖区户外招牌设置导则”“街道办事处、镇(乡)人民政府可以根据本辖区实际情况，编制前款规定范围以外的户外招牌设置导则。区绿化市容部门应当予以指导。”基层政府基于市容风貌、景观等需求调整店招要求，甚至要求店铺整改，有法律依据。

上海区、街镇也在近年获得城市景观重塑的项目资金支持。这是推动规模化店招整治、更新的主要推动力。店招如何整改、整改什么，主要依靠“美丽街区”工程的方案以及实际资金来决定，是上海市财政局发挥财政资金“基础性普惠性兜底性作用” “保障和改善民生”的支出项目。根据宝山区“美丽街区”预算表，店招整治成本占建筑立面改造的50%左右，占美丽街区总费用约20%至30%。上海“美丽街区”是由街镇主导、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，还包含道路、公共设施、人行空间、建筑立面、绿化街景、围墙建设、景观灯光、公共休憩空间等街镇空间要素改造，目前已完成两轮，2024年启动第三轮。

第一轮为2018年-2020年，完成352个“美丽街区”，第二轮明确“三年建成300个、覆盖率达到45%、建成面积占新城城市化区域面积的50%以上”的目标。该数量目标也被写进了《上海市城市管理精细化“十四五”规划》。

街镇财力很大程度上影响店招实施效果。“美丽街区”第一轮下拨资金32.51亿元，但撬动的街镇和区级资金远不只这些。据一份对2018至2020年“美丽街区”建设补助的财政政策绩效评价报告显示，市级专项资金转移支付资金占比为20%~50%不等，按照片区的“重要性”来决定。

“美丽街区”建设三年行动方案市级资金预算明细表（金额：万元）。来源：《上海市“美丽街区”建设专项补助（2018-2020年）财政政策绩效评价报告》，上海市财政局，2023年3月发布。

法规赋予的权力、责任及资金支持极大推动了基层政府的店招更新，同时，为了店招长续管理，厘清权责关系，店招整改更新还应秉持商户等主要利益相关者充分沟通和自愿原则。 “店招改造要在排除安全隐患的前提下，遵循自愿原则推进，也只有在自愿原则下，一年后主体责任才有可能移交商户承担，而不是让政府负担后续责任。”市绿容局景观处负责人说。

在店招整改基层互动中，基层政府似乎对商户的店招也存在不同程度的妥协、让步。澎湃研究所研究员走访郊区某镇的主要商街，看到某户外招牌特色道路的店招的字体大小和样式经整治一轮后有所更新，并没有完全按照“导则”设置，出现标准“松动”，其实有利于当地商业活力的保护。但如前述商户意见所传递的，这一领域仍存在较大改进空间。

法规和实践的偏差及原因

店招管理的法规体系和“美丽街区”的市政工程，管理-实施逻辑存在相互干扰、违背的情况。

偏差一：法规倡导“个性化”，工程实施却存在不少“统一”，有“一刀切”倾向

2018年，“美丽街区”工程启动，目标是为了彰显街区魅力，改善街区环境品质，提升市民获得感和满意度。店招“个性化”程度提升是该工程的六个创建目标之一，但在整改实施中却出现了很多“统一”的店招，甚至被诟病“丑得整整齐齐”，似乎与政策意图脱节。

于是，2020年起，市绿容局明确倡导“品质化、特色化”。在2019年印发的《关于加强本市户外招牌综合管理的指导意见》、2022年印发的《关于进一步加强本市户外招牌设置管理的指导意见》中，都提到要避免“简单统一、千街一面”。倡导“个性化”的理念也在2022年的新版“上海市容条例”中得到强化。

但在市容景观偏好驱动店招整改导向“特色”，执行却仍存在大量“统一”，可以被称为“特色”的非统一型店招可能仍没有因为这种倡导而变多。“美丽街区”第一轮在352个街道整治3.5万块店招，相当于平均一个“美丽街区”整治了100块店招。据此推算，2018年至2023年底完成的657个“美丽街区” 最多有6.5万块店招整改了，但2023年底按照《户外招牌特色道路评选办法》评出的道路仅有120条。按每条道路“不少于30家” 商户的标准估算，整改过程中能够称得上“特色化、品质化”的店招大约有3600家，不到6%。超过94%的整改店招中，有大量“统一”的店招。

澎湃研究所研究员走访的5条整治过店招城市道路（虹口飞虹路和临平路、杨浦黄兴路和锦西路以及徐汇大木桥路）中，每条200至400米的道路都存在至少四、五家统一底板（材质、样式及颜色）的店招，而且其中一两条街的“统一”也是2024年上半年实施完工的。

店招统一有“一刀切”的倾向，可能是基层政府在面临上级的严格要求和考核压力时候，为了迅速达到目标而采取“运动式”措施，忽视了实际情况的复杂性和多样性。

偏差二：美丽街区聚焦“主干街区”，而各区实施则拓展整治范围，有“层层加码”倾向

一是美丽街区工程实施范围聚焦重点主干街区，但实际各区实施计划街区不限于政策范围；二是政策未明确计划调整报审要求，实际整改的要比计划更多。根据第一轮“美丽街区”的财政绩效评估报告显示，2018至2020年计划实施375个项目，但实际结算市级补贴资金的项目为430个街区，存在计划外新增项目100项，多15%。

行政监管领域的偏差“政策扭曲”通常与基层政府的行为逻辑有关，背后是基层政府为了规避政治责任风险并减轻工作压力的选择。具体到街镇层面，店招相关的这两类现象在街镇出现的原因是什么？

偏差原因一：官员考核制度和法规政策“自愿”原则的矛盾。

前文提到，沿街商户很多会在不自愿、被告知的情况下“被更新”店招，而市级职能部门则表达过店招改造要“遵循自愿原则推进”。

法规规定店招整改应该遵循“自愿”原则，但是“美丽街区”“户外招牌特色道路”的数量却纳入考核机制，造成街区若要在考核中“得分”就需要达到一定数量标准。上海城市管理精细化工作推进领导小组办公室（又被称为“市精细化办”）所设工作考核表中，“巩固深化既有‘美丽街区’建设成果，新建100个‘美丽街区’”是34个考核项目之一，而这34个考核项目占总考核权重的68%，其中并未出现关于沿街商户商业活力等考核指标。

居民满意度不在考核打分项之列。美丽街区作为工程验收时，笼统的“居民满意度”（满意率通常不会低于90%）只作为次要参考；而受访居民构成是否覆盖、覆盖多少沿街商户，没有具体列出,满意度调研是否能全面、有效反映社会意见，有待考量。

美丽街区被列入市委市政府的政府绩效考核方案和重点任务工作，而考核成绩突出的区会受到市精细化办将给予的通报表彰，并作为各区党政领导班子年度考核和城市维护费“奖补”重要依据。这可能是美丽街区和店招整改推进的动力之一。

偏差原因二：街镇财力有限，导致某些路段、某些环节的可投入资金减少

据澎湃研究所研究员了解，近两年街镇财政普遍较紧张，而“统一”式整改恰好帮助节省施工、检测等环节的成本。而且，在道路等级较低的路段，店招整改方案的成本更容易被“缩减”，出现“低价竞标”者中标的现象。一商户证实，该社区的主要道路店招就采取“订制式”，有些自主度，而“小马路”则较多实施“统一”型整改。

此外，行政管理的分割和现行基层考核方式导致店招巡查人手短缺且难以补充。据相关政府工作人员透露，“不统一”的日常巡查需补充人手，成本较高，而城运中心的绩效考核目前并不包含店招检测，且“城运中心和城管网格员可能不属于一个领导管”。这导致基层网格员的巡查检测工作压力无法被分担，将压力和风险向上传导至“抽检”工作。店招“统一”客观上会帮助分担这一压力。

店招店牌的持续安全和个性化若由政府完成，需要投入大量人力、金钱成本，一旦财政短缺，则工程的成本控制逻辑和政策的“个性化”逻辑就出现了背离，造成简单执行、减少执行的“松动”现象。

“扩权”

在是否整改由谁决定、设计方案由谁决定、维护、检测等长期成本由谁负担这三个问题上，市容管理法规上规定店招设置人拥有的权利和责任，都受到另外自上而下政策、工程规划的实践影响。法规和政策背后虽有着 “整洁、有序、安全、美观和温馨”的考虑，但必然存在商户权益弱化，而责任又并未减少的情况，为沿街商户的经营带来负担。

即便不考虑店招整治对商户经营的干扰，也不管店招更新是“统一”还是“特色”、是否有利于城市风貌，“政府出资、统一设计、免费安装”的现行店招整治方式本身也存有政府权责过大，设置人主体和责任不清等张力和问题。

当财政充足的时候，基层紧跟法规的“个性化”“自愿”倡导较容易；但一旦财政收缩，此时是遵守法规引导，还是按照自己的人力、财力去办呢？街镇通常会选择后者。成本控制、重新分配的逻辑就会浮现，导致法规政策体系的施行出现“偏差”甚至“扭曲”。

2024年5月一份市政协会议提案表达了城市更新中应同时兼顾商业业态保护的建议，提到城市更新中“商业氛围的恢复”；学界认为，建立“激励—反馈—监督”路径来健全和完善制度结构，能有效治理政策扭曲中的“一刀切”和“层层加码”现象。

市容环境是容纳市民生活消费、经营投资等活动的容器，现行市容管理的考核体制和财政机制下街镇政府履责难，对“拆除和简单统一”的行为应该保持审慎态度，同时应该考虑更好适应财政状况波动的监管方式。具体如何改善考核标准、机制和补贴机制，从而探索释放自下而上的市场力量，让市场主体自发设置规范化店招，有待进一步探究。